Un déficit public peut-il stimuler la croissance en Tunisie

Chiffres clés de la loi de finances pour 2012

Le budget de l'Etat pour l'année 2012, selon le scénario du projet de la loi de finances complémentaire 2012, et tel que présenté ce matin par le ministre des Finances, est estimé à 25,401 milliards de dinars, soit en hausse de 10,7% (+2,465 milliards de dinars) en comparaison avec la loi de finances initiale, et de 21,6% par rapport au budget de 2011.

Ce scénario a été élaboré sur la base des hypothèses tablant sur la réalisation d'une croissance du PIB de 3,5%, une moyenne du prix du baril de pétrole établie à 110 dollars le baril et un taux de change du dollar à 1,500 dinar au lieu de 1,420 dinar.

• Une hausse des dépenses qui concernera aussi bien les dépenses de gestion avec une augmentation de 1,247 milliard de dinars (+9,2%), par rapport à la version initiale de la loi de finances, que les dépenses de développement avec +1,2 milliard de dinars, en hausse de 23%
• une augmentation des recettes de 2,465 milliards de dinars, soit une augmentation de 10,7% par rapport à la loi de finances initiale.
• la baisse du recours à l’endettement de 1,034 milliard de dinars, par rapport à la loi de finances complémentaire initiale (5,757 milliards de dinars contre 6,791 milliards de dinars)
• Le déficit budgétaire passera à 4,568 milliards de dinars, contre 4,070 milliards pour la loi de finances initiale et 2,435 milliards pour le budget 2011.

La Loi part d’un déficit de 6,6%, ce qui risque de mener le pays, au moindre dérapage, à un déficit de 7 ou 8%, et dans ce cas les grands équilibres de l’économie tunisienne vont être mis en danger. Les conséquences pourraient être des pressions inflationnistes beaucoup plus importantes avec tout l’impact que cela peut avoir sur le pouvoir d’achat des Tunisiens ainsi que plus d’endettement pour l’Etat.

Cette vocation budgétaire bien qu'elle confine l’Etat dans un rôle de pompier-réformateur occulte un risque non moins hostile à l'équilibre budgétaire de long terme, car projeter le recrutement de 20.000 fonctionnaires serait une goutte dans l’océan du chômage qui ravage le pays si la productivité ne s'améliore pas en conséquence.

Un déficit public important peut-il stimuler la croissance et créé des emplois

Il ressort des discours, tant des journalistes que des hommes politiques, que les stratégies à mettre en œuvre pour relancer la croissance à travers une politique budgétaire expansionniste, ne seraient pas contradictoires, voire incompatibles. Ils fondent leur thèse sur le fait que pour des situations exceptionnelles il faut des mesures exceptionnelles pour resorber la demande additionnelle de l'emploi et soutenir la croissance économique.

Cette thèse me semble trop simpliste et revêt un caractère politique qui n'a aucun rapport avec la logique économique actuelle, quoique certains pays dont la France connaît une croissance économique quasi soutenue tout en ayant un déficit budgétaire continu depuis plus de 25 ans et qui ne cesse de gonfler l'encours de sa dette.

Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes de l’État (hors remboursement d’emprunt) sont inférieures à ses dépenses (hors emprunt) au cours d’une année. C’est donc un solde négatif. Il se différencie du déficit public, car il n’englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la Sécurité sociale.

Il équivaut au besoin de financement de l’État et se traduit par le montant des emprunts nouveaux qu’il doit contracter au cours de l’année. Les lois de finances peuvent prévoir un déficit et autoriser l’État à emprunter à hauteur de ce besoin de financement.

Le déficit budgétaire peut jouer différents rôles. Pour John Maynard Keynes, il peut stimuler la croissance et l’emploi dans une économie en récession. En revanche, les libéraux insistent sur les effets néfastes de l’accroissement de la dette publique.

Les stabilisateurs budgétaires automatiques

Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique, c’est-à-dire d’atténuation des aléas de la conjoncture économique.

En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l’activité économique (ex : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires), certaines d’entre elles sont, en revanche, mécaniquement liées à la conjoncture. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources, qui augmentent quand l’activité économique se dégrade. On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d’un point.

Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. Dès lors, le montant des recettes fiscales diminue et le volume de dépenses publiques augmente. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.

À l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande – intérieure.

Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des "stabilisateurs automatiques" puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique. Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession.

Les politiques budgétaires volontaristes

En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l’activité économique à court terme, en faisant jouer le "multiplicateur keynésien". On appelle "multiplicateur keynésien", le mécanisme macroéconomique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques. En effet, une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés, et pour partie récupérés par les administrations publiques sous la forme d’impôts et de cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplémentaires qui est consommée vient nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer des revenus supplémentaires. Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur) qui stimule d’autant plus l’activité économique que les revenus sont peu épargnés, peu imposés, et que la demande de consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales.

Les gouvernements peuvent également soutenir l’activité en réduisant les charges fiscales et donc en augmentant le revenu des personnes privées. Cette politique stimule l’activité économique, mais dans une moindre proportion que la dépense publique, car une partie de ce revenu supplémentaire est immédiatement épargnée par les ménages et les entreprises.

Les limites de la politique budgétaire

Une politique budgétaire volontariste peut néanmoins avoir des effets défavorables sur l’activité économique. C’est d’ailleurs en raison de ces effets défavorables qu’elle tend aujourd’hui à être de plus en plus critiquée.

– Ainsi, les besoins de financement liés à l’accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l’État et, du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux, des taux d’intérêt. Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommateurs financés par l’emprunt, et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par l’emprunt.

– De plus, la demande supplémentaire permise par l’augmentation des dépenses publiques doit s’adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l’ouverture croissante des économies, l’effet du "multiplicateur keynésien" s’est réduit au cours des dernières décennies et profite désormais davantage aux producteurs étrangers.

– Par ailleurs, l’accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l’encours de dette publique et augmente les charges futures de l’État. Or, plus un État est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d’autant plus sur son budget qu’un niveau de dette important entraîne des taux d’intérêts élevés lorsque l’État veut contracter de nouveaux emprunts. À terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de l’État.

– En outre, les délais liés à la prise de décision politique font que les effets de la politique budgétaire peuvent être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.

– De plus, certaines dépenses publiques sont particulièrement rigides, et donc, difficilement réversibles en cas de retournement de la conjoncture.

Quelques pistes de réflexion

1- Une réforme de l'administration tunisienne s'impose (augmenter la productivité et gérer les profils de carrières)

2- Réserver la politique monétaire comme instrument de stabilisation

3- Assurer la soutenabilité de la dette externe dans le contexte actuel de transition

La mobilisation de nouvelles ressources pose trois problématiques fondamentales qui ont trait à (i) la solvabilisation optimale des encours déjà existants, (ii) la soutenabilité des projets programmés et de la nouvelle dette à contracter et (iii) la viabilité de la dette externe cumulée qui sera d’autant plus extrêmement liée aux performances macroéconomiques exigées. Sur ce dernier point, il est clairement établi que tout plan de relance, même massif comme c’est le cas pour le nouveau programme économique et social de la Tunisie, ne peut s’avérer efficace sur la croissance qu’à moyen et long terme.

4- Réflechir sur la monétisation de la dette publique pour réduire les charges d'intérêt

Depuis un certain temps, certains pays ont abandonné le financement direct du Trésor par le recours aux concours de la banque centrale et ont opté pour le financement du déficit public aux conditions prévalant sur le marché. Cette orientation, de l'aveu même de la BCE, vise à bloquer l’option d’un financement monétaire des déficits publics et rationaliser le comportement financier de l’agent économique Etat en rompant avec les choix de facilité. Il semble, toutefois, que cette orientation est sujjette à critique?

 Partant d’une hypothèse d’efficience où le recours à l’endettement public ne vient pas en compensation d’une gestion insuffisamment rigoureuse des dépenses publiques, le financement du Tresor a permis de renchérir le coût du crédit du fait de l’action qu’il exerce sur les taux d’intérêt (souscription des banques aux bons de tresor et pression sur la liquidité bancaire) et l’effet d’éviction qu’il entraine sur les agents économiques (aversion aux risques, préférence des banques pour un placement sans risque).

 Mieux encore, l’Etat recourt aux banques pour se financer. Ce faisant, il rachète sa monnaie avec intérêts du moment qu’il a abandonné le droit "régalien" de création monétaire, au profit des seules banques.

Beaucoup d’appels se sont lancés pour plaider le retour au finanement de la banque centrale à taux nul, mais semble t-il,  ce n’est pas sûr que la monétisation directe de la dette publique solutionne structurellement le dilemme de la dette publique. Pourquoi?

Parce que:

  Les banques seront privées “d’un free lunch”/ repas gratuit dans la mesure où elles financent une contrepartie souveraine avec intérêts

1.   L’Etat ne se considère plus comme un agent économique et partant on ne peut tolérer sa présence dans le système productif
2.   L’alimentation de l’alea moral du fait que l’Etat dispose théoriquement d’une manne financière importante
3.   Si l’Etat a un rôle économique, la banque centrale a un rôle strictement monétaire. Son appui à l’Etat risque de fausser sa propre politique de stabilité des prix. D’ailleurs, les politiques d'austérité exigées en période de crise ne s’analyserait pas comme un acte pour préserver la solvabilité des États mais d'éloigner la menace du financement monétaire.